A propósito del proyecto de reforma sobre la ley 26.815 de manejo del fuego

Pioletti, Silvana Daniela: Abogada, Relatora de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de
Santa Fe. Profesora en Ciencias Jurídicas. Maestrando en Derecho Procesal. Doctorando en
Ciencias Jurídicas.


Dalla Palma, Fernanda: Abogada, Miembro del Ministerio Público Fiscal de la Nación de Venado
Tuerto. Integrante de la lista de Fiscales Federales “ad hoc” 2019 y 2020. Escribana Pública.
Especialista en Derecho de Familia.

Continuando con la problemática vigente de los incendios en las islas situadas frente a la ciudad de Rosario y sus más variados intentos de solución, surge un proyecto de ley, impulsado por Diputados Nacionales del Bloque del Frente de Todos, que contempla la modificación del artículo 22 bis de la ley nacional 26.815 que prevé el Sistema Federalde Manejo del Fuego.


Creemos oportuno, realizar un repaso general sobre la legislación nacional vigente en relación con el tema de mención, a los fines de poder abordar la propuesta efectuada en el proyecto. En primer lugar, debemos preguntarnos a qué nos referimos cuando hablamos de “manejo del fuego”: “El manejo del fuego involucra todas aquellas acciones requeridas para proteger del fuego a los bosques, pastizales y otro tipo de vegetación,
así como su uso de acuerdo con los objetivos de manejo de las tierras. Las acciones tienen que responder a una planificación estratégica, teniendo en cuenta factores tales como los probables efectos, los valores en riesgo y los costos.

El manejo del fuego exitoso depende de una gestión eficiente de la prevención, detección, presupresión y supresión de incendios. ¿Cómo funciona operativamente el sistema de manejo del fuego? Tiene tres niveles operativos: Primer nivel: Actuación jurisdiccional. Segundo nivel. Actuación
regional. Tercer nivel. Actuación extrarregionala, con coordinación nacional. A ellos se suma el apoyo al combate, de naturaleza meteorológica, a través de pronósticos especialmente elaborados para incendios activos.”

1Pág. Web: manejo del fuego.argentina.gob.ar

En nuestro ordenamiento nacional, como mencionamos, existe la Ley 26.815 que prevé el Sistema Federal de Manejo del Fuego, en la misma se establece que el objeto de la ley es establecer los presupuestos mínimos en materia de incendios forestales y rurales en el ámbito del territorio nacional. Asimismo, establece entre sus objetivos: “Proteger
y preservar el medio ambiente del daño generado por los incendios y establecer mecanismos para una eficiente intervención del Estado”
La ley contempla como ámbito de aplicación a “las acciones y operaciones de prevención, presupresión y combate de incendios forestales y rurales que quemen vegetación viva o muerta, en bosques nativos e implantados, áreas naturales protegidas, zonas agrícolas, praderas, pastizales, matorrales y humedales y en áreas donde las estructuras edilicias
se entremezclan con la vegetación fuera del ambiente estrictamente urbano o estructural. Asimismo, alcanza a fuegos planificados, que se dejan arder bajo condiciones ambientales previamente establecidas, y para el logro de objetivos de manejo de una unidad territorial”. Asimismo, presupone la protección contra los incendios a través de una estrategia de planificación que implica la instrumentación de planes de manejo del fuego según sus niveles de alcance, ya sean de carácter local o regional, ordenando territorialmente regiones y agrupando jurisdicciones con similares
regímenes de fuego.


La ley establece en su artículo 14 que “Las jurisdicciones locales procederán a reglamentar el uso del fuego de acuerdo con las características de la zona, el nivel de peligro, a las razones de la actividad y a lo establecido en los planes jurisdiccionales.


Dicha reglamentación podrá prohibir o someter a autorización administrativa previa, en forma temporal o permanente, los usos y actividades riesgosas o establecer las condiciones que deberán ajustarse a lo establecido en esta ley y en la ley 26.562 de Control de Actividades de Quema.” En relación con este punto debemos recordar que la provincia de Entre Ríos posee la ley 9869 que establece en su artículo 2 “que queda
prohibido el uso del fuego en el ámbito rural y forestal sin autorización expresa de la autoridad de aplicación”. –

Hasta no hace mucho tiempo atrás, y tal como fuera mencionado en nuestro artículo 2 en referencia a las actividades de quema de pastizales con fines ganaderos o agrícolas, el Gobierno de Entre Ríos, a través de su Secretaría de Ambiente, tenía a disposición de los particulares en su página web, un formulario denominado “Instructivo para el llenado del formulario solicitud de quemas controladas/manejo de fuego, en el cual solicita(ba) datos catastrales del predio a quemar, persona responsable, titular del
dominio, autoridad policial y cuartel de bomberos más próximo, características del predio a quemar, situaciones especiales que puedan elevar el riesgo de la quema por realizarse cerca de lugares o edificios que pueden ser afectados directamente si la quema se desborda, las coordenadas geográficas de la zona de comienzo de la quema, entre otros datos”


Ahora bien, el artículo 22 bis de la ley 26.815 establece concretamente: “En caso de incendios de superficies de bosques nativos, cualquiera sea el titular de los mismos, no podrán realizarse modificaciones en el uso y destino que dichas superficies poseían con anterioridad al incendio, de acuerdo con las categorías de conservación asignadas por el ordenamiento territorial de los bosques nativos de la jurisdicción correspondiente,
elaborado conforme a la ley 26.331. Los bosques no productivos abarcados por la ley 13.273 serán asimismo alcanzados por la restricción precedente.”A su vez la ley 26.331, a la que hace referencia el artículo precedente, establece los presupuestos mínimos para la protección ambiental de los bosques nativos, y establece:


ARTICULO 1o: La presente ley establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos, y de los servicios ambientales que éstos brindan a la sociedad. Asimismo, establece un régimen de fomento y criterios para la distribución de fondos por los servicios ambientales que brindan los bosques nativos.


ARTICULO 2o: A los fines de la presente ley, considérense bosques nativos a los ecosistemas forestales naturales compuestos predominantemente por especies 2 El Paradigma Ambiental y el Problema de los Incendios en las Islas del Alto Delta del Río Paraná: El Derecho Humano al Aire Limpio. Publicado en Editorial La Ley (cita on line AR/DOC/2204/2020) arbóreas nativas maduras, con diversas especies de flora y fauna asociadas, en
conjunto con el medio que las rodea —suelo, subsuelo, atmósfera, clima, recursos hídricos, conformando una trama interdependiente con características propias y múltiples funciones, que en su estado natural le otorgan al sistema una condición de equilibrio dinámico y que brinda diversos servicios ambientales a la sociedad, además de los diversos recursos naturales con posibilidad de utilización económica. Se
encuentran comprendidos en la definición tanto los bosques nativos de origen primario, donde no intervino el hombre, como aquellos de origen secundario formados luego de un desmonte, así como aquellos resultantes de una recomposición o restauración voluntarias…”


Ahora bien, el proyecto de ley presentado por los Diputados del Frente de Todos contempla la sustitución del artículo 22 bis y dispone la incorporación de los artículos 22 ter y quater. –


Conforme al proyecto de mención, se establece que en caso de incendios, sean provocados o accidentales, que quemen vegetación viva o muerta, en bosque nativos o implantados, áreas naturales protegidas y humedales a fin de garantizar las condiciones para la restauración de las superficies incendiadas, se prohíbe por el termino de 60 años (sesenta) años desde su conclusión: a) realizar modificaciones en el uso y destino que dichas superficies poseían con anterioridad al incendio; b) la división, subdivisión, loteo, fraccionamiento o parcelamiento, total o parcial o cualquier otro emprendimiento inmobiliario, distinto al arrendamiento y venta, de
tierras particulares c) la modificación de uso de una superficie con el fin de
desarrollarlo prácticas de agricultura intensiva, excepto en los caso que dichas prácticas antecedan al evento. Asimismo, se establece que: en caso de incendios sean provocados o accidentales, que quemen vegetación viva o muerta, en zonas agrícolas, praderas, pastizales matorrales y en áreas donde las estructuras edilicias se entremezclan con la vegetación fuera del ambiente urbano o estructural, a fin de garantizar las condiciones para la restauración de las superficies incendiadas, se prohíbe por el termino de treinta años, a) la realización de emprendimientos inmobiliarios, b) cualquier actividad agrícola que sea distinta al uso y destino que la superficie tuviera como habitual al momento del incendio y c) la modificación de uso de una superficie con el fin de desarrollar prácticas de agricultura intensiva, excepto que dichas prácticas antecedan al evento.
Como se puede inferir del proyecto en cuestión, surge para su nacimiento, la realización previa de un pormenorizado análisis de la situación que ha permitido ampliar considerablemente el campo de protección del artículo 22 bis de la ley 26.815 en vigencia. Sin ir mas lejos en los Fundamentos de la reforma se hace referencia a las prohibiciones promovidas las cuales entre otros fines, “buscan desalentar la especulación financiera, inmobiliaria y de cualquier otro tipo”.


Se contemplan, tanto los incendios provocados como aquellos accidentales y se establece un plazo de 60 años de prohibición, desde la verificación del incendio, para la realización de las actividades u operaciones detalladas. Se prevén situaciones particulares no contempladas en el artículo originario 22 bis las cuales, al no estar previstas, producían un vacío que da lugar al aprovechamiento principalmente, por parte de quienes llevan adelante estas prácticas que suponen la quema de los terrenos.


Los incisos a y d, del artículo 22 bis como así también los incisos b y d del artículo 22 quater, son claros cuando establecen que no se podrán realizar, por el plazo de 60 años (o 30 en su caso), las actividades u operaciones mencionadas como así también modificaciones en el uso y destino que dichas superficies poseían con anterioridad al incendio.
Por lo tanto, quedarían por contemplar aquellos casos donde se experimentan estas prácticas (quemas) en terrenos destinados usualmente a estos fines -actividad agropecuaria- en los cuales, posteriormente a los incendios causados para preparar la tierra y no existiendo intención de sus propietarios de cambiar su uso y destino, podrían seguir explotándolas, ello pese a la verificación del incendio, ya que al no configurar un cambio de destino o de uso, no estarían alcanzados por la prohibición de 60 años o 30
años respetivamente. Estas prácticas de quemas producen sin dudas, contaminación en el ambiente, configuran ecocidio y un peligro en cuanto a la propagación de los incendios a zonas linderas. –


El proyecto significa un avance, un camino a la solución, queda por delante, erradicar de manera definitiva la práctica de las quemas de pastizales con fines agrícolas y ganaderos.


Su prohibición se ve como la única solución posible al problema. Reemplazarlas por un modelo sustentable es una necesidad impostergable.